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01/03/2019

怎減少公共開支佔GDP比重?

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  • 雷鼎鳴

    雷鼎鳴

    香港科技大學經濟學系教授、經濟發展研究中心主任

    本欄逢周五更新

    雷鳴天下

  今年財政預算案在理財方針上,顯然延續了去年的擴張性財政政策。公共開支佔GDP的比重從過去一年的20.2%,在來年預計再增至21.6%,2020年度又將上升至21.8%,2021更突破至22.5%,2022至22.7%,到2023才稍回落至22.0%。

 

  要知道,在近代香港財政史上,只有1998及2003年度才觸到22%這紅線。但這兩次碰到22%,政府是被動的,主要因亞洲金融風暴及沙士年GDP過於疲弱才出現,與現在的有計劃地推高公共開支比重不可混為一談。當年的財爺唐英年眼見連年赤字,也許又害怕違反《基本法》,作了重大的努力,把這比重壓下去,但也要到2017年度才重返低於16%的水平。

 

擴張有違《基本法》原意

 

  公共開支的比重擴大,為甚麼是一個問題?世界各地的免費午餐派都會喜歡政府擴大開支,這是因為政府往往是世上最大的「水魚」,她用的錢都是別人的錢,用多了也不會肉痛,社會中的各路利益團體或政客,只要緊盯著政府,向她施壓,便可予取予攜得其所哉,政府掌控的資源愈多,愈是肥肉一塊,真正付出代價的,是納稅人不是政府,後者並無強烈的反抗意志。

 

  此種在民主體制下普世皆然的現象,對經濟並無好處。早有研究指出,政府開支佔GDP比重愈大,該地的長期經濟增長率便會下降。撰寫《基本法》的諸先輩其實很有眼光,《基本法》108條說明香港要奉行低稅制,107條更指明「財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應」。這幾個條件加起來,可歸結為公共開支(或稅收)佔GDP的比重要處於穩定的低水平。在撰寫《基本法》的年代,這個比重很多時低於15%,現在則以超出22%為長線目標,這便不由不使我們疑慮《基本法》的原意有沒有被違背了。

 

  《基本法》107及108條是很有遠見的條文,它們保障了香港「小政府」這一模式,但未來幾十年,人口老化必會帶來更巨大的財政擴張壓力,怎樣才可避免對《基本法》的碰撞?

 

造地開支收入另帳計算

 

  在政府的各項開支中,有一項頗為特別,就是基礎建設開支,亦即修橋築路填海的開支,在2019年度預留了851.57億,大約佔GDP的3%,未來幾年它升勢預計會十分凌厲,到了2023年會達到1,389.36億,超過到時GDP的4%。這些基建開支的經費從何而來?答案是靠賣地收入,例如今年度估計可得1,430億收入。在概念上更準確的說法是,這幾乎是一門獨立的生意,政府在經營著一「國企」,它的業務是靠基建去造地或增加土地的價值,然後將價值提高了的土地或新增的土地賣出,所得收入放在「基本工程儲備基金」中,基金中之儲備又可用來製造更多的土地,這「企業」的利潤可被政府徵用以支付別的開支。

 

  有不少人以為政府太倚靠賣地收入,其實土地並非免費午餐,要有基建開支才有地可賣,例如若不投資建設「明日大嶼」,將來便無地可賣。歷年以來,政府使用這一模式淨賺了不少錢,以致「基本工程儲備基金」今天已積累了1,492億的儲備。

 

  既然造地而賣是一門政府優而為之的生意,造地的成本未必應劃入公共開支之內,以免公共開支佔GDP的比例太高,違反《基本法》。政府大可在帳目中把這業務分拆出來,把「基本工程儲備基金」視作一政府全資擁有的公司,填海基建等開支不算入政府開支中,賣地收入也只歸入這公司,如此一來,政府的開支及收入佔GDP的比重都可減少3至4個百分點。以後公司可獨立運作,政府也暫不用擔心違反《基本法》。

 

轉載自: 晴報

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