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27/03/2019

大灣區規劃的制訂與執行:政策典範轉移的分析

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Text: 嶺南大學亞太老年學研究中心研究助理教授 溫卓毅

  《粵港澳大灣區發展規劃綱要》公布後,各地媒體紛紛盤點香港、廣州、深圳、澳門等城市領取了甚麼國家任務,能夠分到甚麼餅仔,誰會成為龍頭大佬?香港坊間對灣區前景及香港命運也眾說紛紜,好淡皆有。歸納起來,對大灣區規劃的執行有兩種評估:一種看法是11個城市繼續自行其是,如同之前各類珠三角區域合作一樣,規劃執行雷聲大雨點小。另一種看法是《綱要》乃國家戰略、頂層設計,如果地方政府不轉變思維、仍然執行不力的話,「不換思想就換人」,所以政策執行應會立竿見影。

 

  兩種執行風格,對香港是福是禍,坊間的判斷同樣南轅北轍。前一種執行風格流於口頭表述、政策空轉不落地。香港未能找到新的增長點及發展空間,最好的情況可能只是維持現狀。但逆水行舟不進則退,最新的例子是財政預算案公布後,內地媒體歡呼深圳國內生產總值(GDP)正式超越香港。後一種執行風格令灣區建設如火如荼。結果上,有人擔心香港被內地同化,獨特性消失,成為一個普通的中國沿海城市;但也有人相信,規劃落實,世界級城市群崛起,東方之珠繼續璀璨。沙盤推演大灣區發展走向,兩種執行風格三種政策結果,香港保持優勢的機率似乎只有三分之一。

 

  大灣區發展規劃會否重蹈覆轍,政策執行如同此前各類珠三角區域合作一樣流於表面?借用公共政策理論「典範轉移」(paradigm shift)的概念,大灣區規劃似乎有點不一樣。政策典範是一套關於政策問題及解決方法的共識。舊典範在一些異常事件發生前,會一直保持穩定。當異常情況出現,而舊典範又無法解釋及處理時,它的認受性就會逐步瓦解,最終被新典範取代。香港最經典的政策典範非「積極不干預」莫屬,但自回歸以來,隨著香港經濟發展起伏,「積極不干預」被認為不合時宜,歷屆特首都試圖提出管治新哲學,如「強政勵治」(曾蔭權)、「適度有為」(梁振英)、「積極有為」(林鄭月娥)。

 

  大灣區發展在經濟與公共管治上都有明顯的範式轉移,重新界定了政策議題與政策目標。在經濟方面,「省港澳」「珠三角」華麗轉身成「大灣區」,標誌著發展目標由以農業為基礎、側重對內輻射的三角洲經濟,轉變為以工業為基礎、更重於對外連接、影響世界(註1)。在公共管治上,港澳兩個特別行政區進入中國政策制訂與執行的「領導小組」機制,按照規劃設定的路徑發展,標誌著港澳逐步整合於國家治理體系(註2)。所以坊間有評論認為大灣區發展是港澳的「第二次回歸」(註3)。

 

  如同香港社會至今仍在辯論「積極不干預」與「積極有為」優劣一樣,政策典範轉移是一個緩慢和艱難的過程。政策理念衝突與話語權爭奪將持續相當一段時間。新典範為大眾接受,成為社會共識才能實現制度化。所以具備創新思維的個人在典範轉移過程中扮演著重要角色。鄧小平曾提過「政治路線確立了,要由人來具體貫徹執行。」。由甚麼樣的人來執行,是由贊成的人,還是由不贊成的人,或是由持中間態度的人來執行,結果不一樣。香港社會與其抱怨「被規劃」,不如把握自身優勢,在新典範制度化過程中掌握話語權。

 

註1:微信公眾號「城市戰爭」:「灣區」和「三角洲」有甚麼不同?2019年2月25日。

註2:溫卓毅:如何衡量建成大灣區。明報2019年3月1日

註3:永逸:大灣區建設促使港澳「第二次回歸」。新華澳報2019年2月20日。

 

 

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