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21/01/2019

香港單獨關稅區地位的前世今生

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  • 葉劉淑儀

    葉劉淑儀

    葉劉淑儀(Regina Ip),本屆政府行政會議非官守成員、立法會直選議員,新民黨主席。1975年加入香港政府,其後晉升至保安局局長,於2003年離職。她從美國進修回港後,在2006年7月成立「匯賢智庫」、2011年創立「新民黨」,並擔任黨主席;並於2015年成立「海上絲綢協會」,擔任聯席主席,致力為香港社會服務。

    葉劉的地球儀

  中美貿易戰爆發,有人擔心香港的單獨關稅區地位(Separate Customs Territory Status)會受到影響。其實,只要了解香港爭取這「地位」的歷史背景,就會知道不用過慮。

 

香港貿易早已轉為轉口、轉船運輸,轉運美國的貨物中有七成來自中國。 (盧嘉威攝)

 

歷史證明單獨關稅區地位不是美國所賜

 

  回顧歷史,清朝的時候,英國查理義律(Captain Charles Elliot)來到南中國,早就看中香港地理位置優越,是個優秀的深水港,有利通商。1757年(乾隆二十二年),乾隆下令除廣州外,停止廈門寧波等港口的對洋貿易,英方不滿。直至1842年的鴉片戰爭,清廷戰敗,英國要求割讓香港。

 

  當時香港只是個小漁港,英國人來經營,認為即使設置關稅無甚作用,不如定性為自由港,促進貿易往來。百多年來,港英官員一直維持這做法。

 

  直到韓戰爆發,香港受禁運影響,轉口港生意一落千丈。很多商界轉戰製造業,當時港英政府更肯定自由港的價值,認為香港市場太細,自我保護沒好處,不如運用自由港的身分從事貿易,將製造業產品輸出全世界。

 

  二次大戰後,西方戰勝國簽署關稅暨貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade,GATT),以規範和促進國際貿易。英國是締約方,香港則以英方代表團身分參與。

 

  1984年,中英聯合聲明簽訂後,中英聯合聯絡小組開始運作。當時港英政府明白貿易對香港非常重要,聯絡小組的首要工作就是尋求中方支持英國向GATT爭取香港享有單獨關稅區地位。1986年開始,獲中國政府同意後,香港獲得獨立關稅區地位。

 

  九十年代,GATT成員國討論貿易自由化,「烏拉圭回合」(Uruguay Round)通過成立世界貿易組織,當時香港積極參予。1994年,馬拉喀什協議簽訂;1995年,世界貿易組織(World Trade Organization,WTO)成立,香港成為創始成員,進一步鞏固單獨關稅區的地位。

 

  由此可見,香港單獨關稅區的地位,是香港一步一腳印地爭取國際社會接納,並非美國所賜,也不是美國可單向剝奪。

 

中美貿易戰對香港影響

 

  香港市場太細,美國及中國也不會拿來作談判籌碼。即使美國真的單方面向香港開徵關稅也沒甚麼作用,因為香港已沒甚麼本地生產出口(Domestic Exports)。

 

  香港貿易早已轉為轉口、轉船運輸(Transhipment),轉運美國的貨物中有七成來自中國。2018年,香港貨櫃碼頭的吞吐量已由超過2000萬標箱跌至1900萬,排名也跌至第七。美國本是中國最大貿易夥伴,如果美國向中國全面增加關稅,打擊中國,雙邊貿易倒退,香港必會受到傷害,轉口貿易、物流業首當其衝。

 

維持戰略性商品的輸入優勢

 

  另一方面,我認為香港要維持戰略性商品(Strategic Commodities)的輸入優勢。戰略性商品指民用軍用的高科技產品,例如警察用的紅外線夜視鏡、高效能聲辨、超級電腦等等,這些都有嚴謹管制。

 

  二次大戰後,西方國家成立了輸出管制統籌委員會(Coordinating Committee for Multilateral Export Controls,CoCom)規管戰略性物品出口,總部設在巴黎,英國是成員國。以往港英政府貿易署制度部(Systems Division)的官員會跟隨英國貿易產業部(Department of Trade and Industry, DTI)的官員出席CoCom會議,香港一直跟隨英國的嚴謹做法,設有《進出口(戰略物品)規例》。 

 

  CoCom在1994年解散,由瓦聖納協定取代,中國並非瓦聖納協定的締約國,相對地,香港則已長年實施受北大西洋公約組織接受的制度,行之有效,得到國際社會的信任。

 

  即是說,戰略性商品的規管是另一套制度,香港的待遇亦有別於中國,相對寬鬆。在這套制度下,國際社會對香港有信心,這對香港的科技發展非常重要,唯有如此,香港才能長遠地發展高科技。因此,香港在未來必須維持這方面的優勢,防範受到中美貿易矛盾影響。

 

貿易與人權不應混為一談

 

  中美貿易矛盾一直存在,並非甚麼新議題,以往中國未加入世界貿易組織,而美國根據The Jackson-Vanik Amendment to the Trade Act of 1974 ,針對非市場經濟(Non-Market Economies),每年覆檢中國的人權情況。當時中國並未對美國進行大規模游說,但是港英政府積極去做。 

 

  我在去年12月5日的立法會大會上,就鍾國斌議員提出的《近日中美關係對香港經濟的影響》議案發言,指出當年港英政府官員和商會代表「拉大隊」到美國游說,香港駐華盛頓的辦事處,最高峰時期曾經有七間公司擔當我們的法律顧問和說客,爭取美國保留中國的最惠國待遇(Most-Favoured-Nation,MFN Treatment)。當時我是副工商司,負責支援政府高層的游說工作。

 

末代港督彭定康在1994年10月5日發表《施政報告》時說:

“As a matter of principle, Hong Kong believes that trade issues should be tackled strictly on their own merits and that there are other, more effective avenues to discuss issues such as human rights. We shall go on developing our trading links with China in the remaining years of the transition and Hong Kong, together with Britain, will go on supporting China's re-entry to the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) and its right to founder membership in the GATT's successor body, the World Trade Organization.”

 

  我清楚記得,當時港英政府官員聆聽了商界的意見,經過深思熟慮後,得出的結論就是 “Trade should not be mixed with human rights”,貿易就是貿易,不應與人權混為一談。換句話說,香港向美國游說不要取消中國的最惠國待遇,有三個原因,第一是以免傷害香港利益;第二是香港屬於自由的市場經濟;第三是美國在香港有重大的貿易利益,港美、中美的經貿關係皆是互惠的。

 

  事實上,美國在香港有很大的貿易順差。香港買入大量美國農作物,美國輸出大量金融教育專業服務來香港;香港的美國商會是美國本土以外最大的商會,這是不爭的事實,證明貿易是互惠的,不應與人權相提並論。

 

議員借題發揮傷害香港

 

  立法會議員關心香港,到美國解釋香港的情況,本來無可厚非。可是,若議員不明白上文所述的種種前因,盲目地把人權掛勾在貿易談判上,貿然指「美國政界有共識」,若香港剝奪參選權、再有記者被逐、再提政治檢控、拖延真普選及訂定嚴厲的《23條》等等,美國便會懲罰香港,撤銷香港政策法、取消香港單獨關稅區地位等等,是幫倒忙,反映議員缺乏經驗,亦有誤導之嫌,徒為香港添煩添亂。

 

  眾所周知,目前只是以美國共和黨參議員魯比歐(Marco Antonio Rubio)為首的少數人士針對香港人權問題。早前,周浩鼎議員訪美後,已引述美國官員指,美中經濟與安全審核委員會發表的年度報告,並非美國國會更不是國務院的立場,美國無意改變香港單獨關稅區的獨特地位。

 

  除了立法會議員,特區政府更應該向國際社會特別是美國解釋香港的情況,例如解釋不發簽證予馬凱是個別事件等等。我相信特區官員也明白,游說工作他們要做;同時他們亦考慮到,姿態過高反而壞事,為免把貿易問題政治化,相信特區政府有多重考量。

 

  所以,個別議員在不了解經貿議題,缺乏和國際社會打交道的經驗下,盲目地把人權問題強加於貿易議題上,等同邀請美國干預香港內部事務,會對香港做成重大傷害。

 

 

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