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18/02/2019

規管領展就是干預自由市場?

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  • 葉劉淑儀

    葉劉淑儀

    葉劉淑儀(Regina Ip),本屆政府行政會議非官守成員、立法會直選議員,新民黨主席。1975年加入香港政府,其後晉升至保安局局長,於2003年離職。她從美國進修回港後,在2006年7月成立「匯賢智庫」、2011年創立「新民黨」,並擔任黨主席;並於2015年成立「海上絲綢協會」,擔任聯席主席,致力為香港社會服務。

    葉劉的地球儀

  上周日(2月10日),新民黨和麥美娟立法會議員召開了聯合記者會,公布我提出的「議員私人條例草案」--《公共及資助房屋商業設施規管(立法條文)條例草案》(下稱《草案》) ,作為我們送給政府的豬年大禮。雖然草案的名稱很長,簡單來說就是透過修訂房屋條例(第283章)及稅務條例(第112章) ,加強規管房委會於2005年出售予領展(及其後轉售)的物業,涵蓋市面上共180個公屋及居屋商場及街市(不包括停車場),影響全港超過45%住戶的生活。

 

  「領展霸權」遭詬病十多年,當中以裝修後瘋狂加租、逼走小商戶,使物價飆升,街坊居民被逼捱貴餸等惡行見稱,拆售後的新業主只視商場為投資炒賣的工具,無心營運,甚至讓商場長期圍封丟空、改建為貴族學校或私營安老院,居民無法享用基本生活設施,對民生造成重大影響。針對這些問題,《草案》提出以下三大招數--

 

招數一 規管租金增幅

 

  我們參考了港鐵的票價調整機制,在《草案》引入機制,規管租金增幅。公式如下:

 

  租金增幅 = 1/3應課差餉租值按年變動+1/3家庭月入中位數按年變動+1/3綜合消費物價指數按年變動

 

  上述三個變數均以政府的公開數據為依據,做到公開、客觀,並且考慮了市民的經濟負擔能力。讀者可留意,《草案》並非不準業主按市場需要訂租,而是透過這公式計算出「最高租金加幅」,以遏止多年來領展無上限加租的行徑。

 

招數二 租戶優先續租權

 

  商場業主把某舖位招租時,必須先徵詢現租戶有沒有意思續租,即是《草案》讓現租戶有優先續租權。若現租戶有意續租,業主便需根據上述公式計算續租約的租金增幅。若現租戶無意續租,則業主可把舖位租予其他商戶。

 

招數三 引入空置稅

 

  空置稅並非新事物,政府正打算推出一手樓空置稅。至於《草案》則提出修訂稅務條例(第112章) ,實施空置稅,對丟空超過九個月的舖位,徵收相當於年度應課差餉租值30%的雙倍空置稅。

 

  空置稅這一招是透過財政手段增加業主租出商舖的誘因,減低商場空置的情況,至少讓居民享用到基本生活設施。若讀者走訪過十室九空猶如死城的黃大仙天馬苑商場,便會明白當區居民的苦況,理解我的用心。

 

生效期及實施期

 

  為了防止業主在條例生效前大舉趕走租戶,《草案》規定,《草案》刊憲即生效,實施日期則由主責官員決定。

 

抛磚引玉 引起討論

 

  正如新民黨常務副主席黎棟國在記招上所言,我們沒有低估推動《草案》的難度,但是提出《草案》是為了香港好,希望抛磚引玉引起社會討論。很欣慰這星期我收到不少社會人士支持,包括「基金教父」雷賢達、行政會議成員羅范椒芬,也有專欄作家、資深傳媒人例如石鏡泉、張志剛、劉進圖、陳建強等撰文正面回應,行政長官也沒有即時「落閘」,我認為是很好的開始。下一步,我們將拜會其他政黨展開游說工作。

 

領展拆售物業 轉型發展商違背初心

 

  2003年,房委會因面對嚴重財政困難,宣布把轄下100萬平方米零售設施及約10萬個泊車位分拆出售,共180項物業。房委會建議成立一家「房地產投資信託基金」,並在香港聯合交易所進行首次公開發售。2005年年底,領匯成功上市,為房委會帶來340億元收入,同時展開領匯漠視企業良心,只追求利潤最大化的序幕。

 

  2014年前,證監會的《房地產投資信託基金守則》規定「房地產投資信託基金」(下稱「房託基金」) 只可以投資於產生定期租金收入的房地產項目。2014年,證監會接納金融發展局建議,放寬《守則》,變相讓「房託基金」變成地產發展商。之後,「領匯」變「領展」,變本加厲以拆售物業圖利,至今已出售旗下57個物業,而買家往往是投資者而非營運者,當中包括多次分拆業務上市的控股公司。

 

母嬰健康院也遭逼遷 匪夷所思

 

  這十多年來,領展(及轉售買家)手段愈來愈狠,商場街市愈來愈離地,民居享用不到基本生活設施,長者買條菜都難,社會累積了怨氣。我每次落區,都有很多商戶、街坊圍過來大吐苦水--

 

  領展於2015年轉售田灣邨商場後,小商戶陸續遭逼遷,商場長期圍封丟空。現在田灣邨商場擬改建為國際學校,這根本不是當區居民需要的基礎生活設施。

 

  東涌兩個領展街市均外判了給大集團營運,富東街市翻新後物價昂貴,貨品種類由生活必需品變成日本和牛等高價奢侈品,東涌居民寧願乘車到荃灣買餸,也不願在東涌捱貴餸。此外,逸東邨香港街市裝修後竟打造成旅遊景點,吸引大量遊客前來打卡,完全本末倒置。

 

  柴灣興民商場以流動牙醫車代替牙科診所,涉嫌違反地契。新民黨葉沛霖醫生在記者會上提到,以往社區醫生為居民提供價格相宜的診症服務,是基層醫療的第一步,一直發揮功效。可是在大幅加租或停止出租診所舖位後,大量社區醫生無法留低,居民未能於就近診所就醫,變相加重公營醫療的負擔。

 

  大埔運頭塘商場至少有6小店收律師信遭逼遷;大圍顯徑商場衛生情況惡劣;馬鞍山錦英苑商場把街市舖位轉做補習社;西貢明德商場街市物價超貴居民需跨區買餸。

 

  屯門H.A.N.D.S(前身為安定商場及友愛商場)擅自堵塞及更改天橋出入口,涉嫌違反地契,商戶指加租60%;葵青葵盛東商場把香港導盲犬服務中心的租金調高四倍;葵青長康邨商場也大幅加租,連衛生署母嬰健康院也幾乎要遷出,幾經艱苦才能續租,簡直匪夷所思。

 

初心是甚麼

 

  港英政府在1972年推出「十年建屋計劃」,強調在公共屋邨設計中引入城市規劃的概念,在照顧居民的住屋需要的同時,須滿足居民對生活、社區及康樂設施的需求,包括醫療、教育、社區中心及街市等,以建立自給自足的社區。這就是公共及資助房屋政策的原意。

 

  市民盧少蘭於2004年提出司法覆核,指房委會拆售商場違反《房屋條例》。終審法院判詞(FACV No. 10 of 2005)指,「確保提供」零售和停車場設施不代表房委會本身必須為直接提供者,只要備有該等設施,即使由第三者提供,房委會亦已做到「確保提供」該等設施。當時終審法院判房委會勝訴,領匯得以於2005年正式上市。

 

  最近有報道(《線報》2019年2月12日)引述前公屋聯會主席王坤指,當年政府成立了「產業分拆出售督導小組」處理相關事宜,可惜當年政府棋差一著,與領匯之間很多口頭要求並沒有白紙黑字要求落實,例如要求領匯只是收租股而非地產商、領匯不能隨意改變旗下商業設施的用途、政府與領匯管理層每月會面一次等等。很明顯,這些口頭要求在領匯上市後全部蒸發。

 

  此外,當時政府也忽略了競爭的重要性,只成立了領匯一個「房託基金」,讓它發展成今日的霸權,完全違背初心。若當初成立多於一個「房託基金」,保持牽制及競爭的話,今日的情況未必如此惡劣。

 

  說到初心,領展首位主席鄭明訓先後於2008年及2016年接受《南華早報》專訪,兩次均慨嘆自己就是因為不夠進取、不欲只追求股東利益而辭職的。

 

“My resignation was the result of a clash between shareholders’ interests and social responsibility......TCI wanted to raise rents substantially but I and the government wanted to raise them gradually.”(Rent-rise row forced Cheng to leave Link Reit, 2008, SCMP)

 

“When I was chairman, I tried to strike a balance at the beginning. But unfortunately, the Children’s Fund came in and started trying to dictate a very aggressive, profit-driven strategy, which I did not really agree with. That’s why I resigned after two years.”(Beware becoming a political football in Hong Kong, says former Link Reit head, 2016, SCMP)

 

  可見從那時候開始,領展已走上只求利潤不顧居民福祉的歪路上,房委會也沒能做到「確保提供」居民生活、社區及康樂設施的責任。而政府面對這座「大山」只能強調出售了便管不了,呼籲領展盡企業責任,顯得蒼白無力。

 

  立法會於2018年1月始成立由林健鋒擔任主席的「公屋及居屋商場、街市及停車場事宜小組委員會」,惟職能有限,只能查查個別個案有否違契、敦促商場重開停車場等等,未能針對瘋狂加租導致物價上升及商場長期空置等深層次問題。

 

  我近年察覺到領展問題的嚴重性,先後與不同部門、組織、市民會面,試圖從不同角度解決問題,於是花了半年研究,並聯同麥美娟議員提出是次《草案》。

 

《草案》干預自由市場?

 

  《草案》推出後商界迴響頗大,擔心《草案》干預自由市場,有商界議員主張「相信市場調節,有朝一日會減租」。我認為這論調站不住腳。正如一國兩制研究中心總裁張志剛撰文所指,「世界上沒有完全的自由經濟、完全的自由市場」(《明報》2019年2月14日)。

 

  首先,當年領匯的成立,是基於獨特的歷史因素及環境,它本肩負著服務超過60萬戶公屋居民的責任,只是現在異化了;領展(及轉售買家)在那些商場中具壟斷地位,具絕對支配市場的能力,反而租戶及市民沒有議價能力,那並不符合自由市場的定義,而且可能違反《競爭條例》的「第二行為守則」,可惜競爭事務委員會一直沒有跟進。

 

  資深傳媒人劉進圖撰文指出,「對這類具壟斷性又影響民生的企業,政府早應該參照管制電力公司、巴士公司等先例,立法規管以保障民生。」(《明報》2019年2月12日)。中大經濟學系副教授莊太量亦有類似看法,指「領展雖是上市公司,但並非純粹的私人機構,肩負社會責任,故不應單以市場經濟角度來看事情……領展在市場具相當壟斷性,政府便應將公眾利益置先,透過立法規管租金增幅,避免領展無止境加租。」(《明報》2019年2月11日) 我同意他們的說法。

 

  再者,《草案》沒限制商場簽訂新租約的租金水平,商場仍可根據市場水平簽訂新租約。《草案》只是規管續租的加租幅度及租戶優先續租權,我認為屬合理規管。何況香港早於港英年代已實施過全面租務管制,並非新事物。

 

  也有商界議員指領展可以「見招拆招,隨時賣晒資產就算」,我在這裡再次重申,《草案》並非只規管領展一間公司,而是包括於2005年後接手買下領展旗下物業的其他公司。

 

《草案》引致司法覆核?

 

  法律學者指出,「條例草案」純粹在討論階段是不可能引致司法覆核的。一般而言司法覆核是針對政府行為、針對公權,而非針對「條例草案」,而且提出司法覆核需符合三個條件--

 

一 不符合程序 Procedural Irregularity

二 非常不合理 Wednesbury Unreasonable 

三 違反自然公義 In Breach of Natural Justice

 

  若以立法會通過的條例來說,因為立法會必定經過辯論及條例審議,經首讀二讀三讀才通過成為法例,所以若《草案》他日真的獲立法會通過,便難以指其不符合程序而提出司法覆核。我亦看不到《草案》的內容非常不合理及有違反自然公義之處。除非像法律學者張達明所指,條例違返《基本法》或人權法,才有司法覆核的風險。

 

  此外,有金融界議員指領展是上市公司,小股東或會提出司法覆核挑戰修例或告政府。我認為說法荒謬。例如在美國2008年經歷了金融風暴後,通過The Dodd–Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act,收緊銀行監管,使很多銀行股大跌,卻沒有美國股民因此而告美國政府,因為那是涉及重大公眾利益及政策需要。

 

《草案》侵犯私有財產權?

 

  有意見質疑《草案》違反《基本法》第六條「香港特別行政區依法保護私有財產權」。領展更率先回應指擔心《草案》通過後其法律原則將同樣適用於全港其他商業物業云云。

 

  我不認同。

 

  首先,《草案》已清晰界定影響範圍,即是包括2005年房委會出售予領匯的180項物業,對整體物業市場影響有限,再者《草案》已平衡業主的合理權益,例如不強逼減租等等。

 

  而終審法院在希慎對城規會一案的判詞(FACV No. 21 of 2015)清楚指出,「私有財產權並非絕對」(In Hysan’s appeal, the Court of Appeal recognized that property rights of landowners are not absolute),而且受法律合法規管,例如規管其高度、地積比率等等,判詞更對衡量私有財產權的限制加入新條件,需考慮整體社會利益,例如,政府可根據法例把私人物業列為古蹟。

 

逐利是私人企業唯一目標?

 

  據了解,上屆特區政府官員曾經接觸領展管理層,向他們反映問題,惟領展管理層向官員表示,作為「房託基金」及上市公司,領展只向基金單位持有人及股東負責,故不認為領展需負上社會責任。(若我理解有誤,歡迎領展澄清。)

 

  然而,我認為領展這種管理哲學已經落伍。

 

  今時今日,全球一體化及科技革命令貧富差距擴大,資本持有人(Capital Owner)製造的經濟價值過高,他們的賺錢幅度遠遠抛離勞工,已對全球造成極壞影響,引起保護主義、孤立主義、排外主義及仇富主義等各種反彈。若不適當規管資本主義活動,將引發更多問題。

 

  法國著名經濟學家Thomas Piketty便在其2014年出版的著作《21世紀的資本論》(Capital in the 21st Century)中指出,若不適當規管傳統資本主義經濟運作,會造成社會撕裂。 

 

  美國著名商科學院亦有文章 It’s Time to Value Stakeholders Over Shareholders 提出,企業管理者要明白,企業所創造的價值,究竟是甚麼價值?是短線的商業價值、經濟價值?抑或是長線的、兼顧全社會的社會價值?文章指出,企業不可以只顧股東,而同時要兼顧持份者,包括僱員、顧客,以至全社會,創造對整體社會有利的長遠價值。 

 

  根據這理念,領展短視、唯利是圖、撕裂社會、趕絕中小企、讓顧客捱高物價、加深貧富差距,在創造社會價值方面,十分失敗。

 

  最後,我以基金界奇才、Blackrock主席Larry Fink去年撰寫的信件Larry Fink’s 2018 Letter To CEOs “A Sense of Purpose”送給領展及其他企業管理層。

 

  信中提出新的企業管理模式(A new model for corporate governance),指出企業不能只追求經濟表現,還要對社會有正面貢獻,顧及所有持份者,包括股東、僱員、顧客及社區 。(To prosper over time, every company must not only deliver financial performance, but also show how it makes a positive contribution to society. Companies must benefit all of their stakeholders, including shareholders, employees, customers, and the communities in which they operate.)其論點與Thomas Piketty不謀而合。

 

  Larry Fink更讓企業管理層反省,企業在社會中究竟扮演甚麼角色?(Companies must ask themselves: What role do we play in the community?) 

 

  我借花敬佛,把這問題轉問領展管理層,希望他們好好反思。

 

 

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