財智

2023-05-19

《經濟不停學》美國債限臨近，縱無近憂必有遠慮

　　近期市場再次關注美國即將又一次觸及債務上限，共和黨控制的眾議院在4月下旬以217票支持及215票反對，通過調高債務上限，但條件是未來10年將政府開支凍結在2022年的水平，相當於減少14%的支出。美國總統拜登則表示，不接受附帶條件的方案，更指不排除根據美國第14修正案繞過國會，運用總統特權，准許在不上調債務上限的情況下繼續發債。

　　美國財長耶倫則警告，美國政府最快或在6月1日發生債務違約，對於執行第14修正案，她表示不可行，而且會引發憲制危機，更批評國會失職，若然未能償付債務，美國將會發生自己造成的經濟及金融災難，並且是總統拜登及財政部無法以任何行動可以阻止的。

美國債務上限實無限

　　自二戰結束以來，美國國會及總統已超過100次修改（上調）債務上限。在20世紀80年代，債務上限從不到1萬億美元增至接近3萬億美元，而在90年代更是倍增至近6萬億美元。在千禧年又增加了一倍以上，至超過12萬億美元。2011年的預算控制法案自動將債務上限提高了9000億美元，並授權總統將上限再增加1.2萬億美元（達到16.39萬億美元）。自2013年2月以來，立法者已經7次暫停了債務上限而非提高額度。

　　當達到債務上限時，財政部可能會使用一系列的會計手段（或稱為「非常規措施」），以避免政府違約。這些非常規措施包括提前贖回聯邦員工退休儲蓄帳戶中持有的國債（其後會以利息替換）、停止對某些政府養老金基金的供款、暫停州和地方政府證券及從管理匯率波動的資金中借款。然而，這些措施只是暫時的，無法永久避免提高或暫停債務上限。如果國會不通過提高或暫停債務上限的法案，則沒有其他非常規措施可以避免發生違約。

可否繞過國會避免觸及債務上限？

　　美國獨立非牟利組織《責任聯邦預算委員會》（Committee for a Responsible Federal Budget, CRFB）指出，財政部採取的特殊措施僅僅是推遲債務達到法定限額的時間。超過收入的支出已被法律義務要求，這些支出將推動債務超出上限。任何可能的變化也無法產生即時的剩餘資金，以避免不必要地無限制地提高或暫停債務上限。

　　有人認為，財政部可以通過採取其他前所未有的行動來延長時間，例如出售大量黃金、鑄造特殊的大面額硬幣或者引用第14修正案以繞過法定債務上限。但這些工具是否真正可用仍有待商榷，而且這些選項的潛在經濟及政治後果仍不清楚。一旦特殊措施用盡，避免違約的唯一選擇就是透過國會修改法律，提高或暫停債務上限。

一旦觸及債務上限會發生甚麼事？

　　一旦政府達到債務上限並用盡所有可行的特殊措施，就不再允許發行債務，並且很快就會用盡手頭上的現金。鑒於年度赤字，到期付款的收入將不足以支付每天數百萬美元的款項。因此，聯邦政府至少必須暫停支付多項開支，從社會保障、聯邦文職員工及軍人的工資，到退伍軍人福利及公用項目的帳單等。

　　所謂「優先支付」，或者確保在每月支付的8000多萬個項目中，向優先項目付款，例如先行清還債券持有人的款項，以免發生技術性違約，但這被財政部官員及經濟學家批評為不現實。2012年的財政部審計署報告指出，在研究2011年債務上限的緊張局勢時所考慮到的情況之中，認為延遲付款直至所有款項可以一次過支付的損害最小。

違約的後果有多嚴重？

　　實際違約或甚至只是受到違約威脅，均可能對經濟產生嚴重負面影響。實際違約將使全球金融市場動盪不安，因為國內外市場都依賴美國債券工具，以及美國相對穩定的經濟和政治。屆時利率將會上升，如果不再被認為是百分百安全，投資者將會停止或減少投資美國國債，增加了違約風險。在僵局中，即使只受到違約威脅亦會增加借貸成本。

　　美國政府問責署（GAO）估計，2011年債務上限僵局令到2011財年中借貸成本總額增加了13億美元，而2013年債務上限僵局亦導致在一年間額外增加了3800萬至7000萬美元成本。對於持續增加的債務，GAO在2023年5月8日發表報告，指聯邦政府面臨不可持續的財政未來。如果政策不改變，債務將繼續快於經濟增長，GAO對國家財政健康狀況的審查發現，大量的年度預算赤字推升了債務；政府藉著貸款去支持超過收入的開支；隨著整體債務及利率長期上升，利息成本上升並佔總支出的比例愈來愈大；風險包括延遲提高或暫停債務限額，以及自然災害等事件。

國債孳息急升影響廣泛

　　如果國債利率大幅上升，整個經濟的利率都將跟隨，影響汽車貸款、信用卡、住房抵押貸款、商業投資和其他借貸和及投資成本。持有大量國債的銀行和其他機構的資產負債表將下降，因為國債價值下降，這可能導致信貸緊縮，就像最近的大蕭條一樣。

　　穆迪在2021年9月發布的一份分析報告估計，違約可能對宏觀經濟產生類似於大蕭條的影響：國內生產總值下降4%，失業人數接近600萬，而失業率將會升至9%。此外，穆迪預測家庭財富損失將達15萬億美元，股票價格若跌至谷底的話將會失去三分之一市值。

如何改善債務上限？

　　CRFB提出，提高債務上限需要頻繁且經常充滿爭議的立法行動。雖然已利用了幾次增加債務上限來實施財政改革，但許多增加債務上限的行動，並不一定與財政健康狀況有關。例如，在已經實施產生債務的政策後，關於債務上限的辯論經常出現。債務上限仍以總債務為衡量標準，這意味著即使預算達至平衡，如果政府信託基金（如社會保障）中積累了盈餘，債務上限仍必須提高。

　　CRFB提出了四個主要類別的債務上限改革建議：分別是：1)將債務上限的變化與實現負責任的財政目標掛勾，如果滿足財政目標，國會就不需要提高債務上限；2)在國會制訂支出及收入水平的決策時就對債務上限進行辯論，並非在這些決策制定後；3)將債務上限應用於更具經濟意義的指標，例如公眾持有的債務或債務佔國內生產總值的比例；4）以限制未來的發債取代債務上限。

根據債務限額制訂財政預算

　　另外，GAO根據國會預算辦公室（CBO）的數據其模擬的結果，在2022至2051及2096財政年度，聯邦政府的總開支分別佔GDP的25%、32%及51%，利息支出則分別佔總開支的8%、26%及48%。GAO亦提供了改變不可持續的財政路徑的計劃，分別是：1)納入設計良好的財政規則及目標以幫助管理債務，例如通過控制支出及收入等因素，來達到債務相對於國內生產總值比率的目標；2)評估主要財政赤字的驅動因素，例如強制性及自由裁量性支出及收入，包括稅收支出，例如扣除和稅收抵免；3)考慮替代的債務限額方法，以避免破壞債市，增加借貸成本並改善聯邦債務管理。例如，債務限額可以作為預算決議部分設定，或可以授予財政部提出改變債務限額的權限，該變更在未經國會批准的情況下生效。