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16/01/2019

面對全球不確定性,協助弱勢群體乃香港當務之急

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Text: 嶺南大學社會學及社會政策系副教授 Prof. Stefan Kühner

  對不少家庭來說,聖誕和新年是回顧過去一年、展望未來的適當時間,亦是政治評論家從瞬息萬變的新聞中退後一步,回望當前社會面對重要問題的大好時機。事實上,新年伊始,政策制定者似乎並不缺乏需要關注的短期或長期重大議題。

 

  從美國聯儲局的貨幣政策,到對東京、悉尼、香港等國際大都市樓價高企的憂慮,再到英國國會對脫歐投票呈現膠著,以至中美貿易爭端不斷擴大,都激起了全球股市的不安情緒。

 

  繼去年夏天多國的罕見高溫之後,印尼海嘯又一次提醒人類自然和人為災害的巨大破壞力,提升政府防災減災效率,實在存在非常迫切的需要。

  

  此外,儘管全球早已就減少不平等達成共識,但樂施會最新發布的《全球不平等報告》顯示,在2018年全球新增財富中,有82%流向最富有的1%人群,而佔總人口一半的貧困人口其財富卻沒有任何增加。

 

  上個月,15歲的瑞典「環保活動家」Greta Thunberg在波蘭舉行的聯合國氣候峰會上向200多個國家的代表指出:「既然我們的領袖未能認真肩負環保的責任,我們這些孩子就不得不承擔起他們很久前就應該負起的重擔」。

  

  同樣在12月,法國巴黎的黃背心運動可以說是該國反精英主義運動的最新例證。該運動通過號召降低生活成本、實現更為累進的稅制和增加最低工資等來挑戰現狀。

 

  此外,2018年將會被歷史記錄為美國總統特朗普以及其盟友試圖擺脫二戰後全球秩序,直接挑戰聯合國、歐盟、世貿組織、國際貨幣基金會以及北美自由貿易協定等國際組織的一年。

 

  事實上,國際協作在處理這些重大政策議題方面還能起著甚麼作用,可能是我們這個時代最需要探討的問題。在嶺南大學,我們透過探討全球政策轉移如何協助政府減輕人們的財務和就業負擔,為此一問題作出了貢獻。

 

  例如,我們經常告訴學生必須比較不同歷史、地域或文化層面的社會政策之重要性。只有透過比較,我們才能完全理解當代所面對的政策問題,以及我們所參與的政策對話,與世界歷史上其他時間或地點所發生的政策問題之異同。正所謂,知己知彼、百戰百勝。我們每個人的生活以至評估政策制定者的一舉一動,亦是如此。

 

  同時,我們還需教導學生在評估政府舉措時,要小心看待和借鑑國際合作夥伴所實施的良好範例。政策制定者通常無法簡單地從其他地方複製政策,因為這些政策的有效性通常在很大程度上依賴具體的實施環境。換句話說,盲目地抄襲新加坡的房屋政策,或者是北歐的家庭政策,許多時都會陷入死胡同。

 

貧窮國家提高社會保障開支

 

  然而,全球在觀念上的轉向明顯地影響了世界各地當前政策發展的方向。

  

  舉例來說,聯合國社會援助、政治與機構(SAPI)數據庫的最新資料顯示,發展中國家社會保障計劃的數目從1993年的只有1個增加到2015年的150個。僅在東亞和東南亞,針對最貧窮人口的收入轉移計劃就從13個上升至23個。 

  

  最貧窮國家提高社會保障開支的舉措,又一次證明社會保障有助改善兒童健康、發展地方經濟、提升社會網絡和增加社會流動性。當社會保障與職業培訓這類經濟誘因,以及獲取資本和金融服務的渠道相結合時,效用就更加明顯。

 

  當香港社會還在為全民養老金方案激烈爭辯時,一些最貧窮的國家,包括玻利維亞、博茨瓦納、巴西、萊索托、毛里求斯、蒙古、納米比亞、南非、東帝汶、特立尼達、多巴哥以及坦桑尼亞,已經相繼實現了能覆蓋所有民眾的養老金計劃。

 

  根據國際勞工組織的評定,僅需要二十國集團國家用於拯救2008年金融危機後金融業所花費的1.1%,就能為大約7億兒童、孕婦、嚴重殘障人士和長者(他們佔全世界約一成的人口)提供全面保障。

 

  社會保障的理念顯然也傳到了中國內地,其最低生活保障線制度(簡稱「低保」)已迅速發展成為全球最大型的社會援助計劃,約5,000萬中國人能獲得現金福利,成本約佔經濟總量的0.14%。

 

  與此同時,香港財政司司長陳茂波最近雖然保證本財政年度一定有盈餘,但卻表示政府資源並不是無限的。有些人將此解釋為暗示將減少扶助貧困人口的財政舉措。

 

  我們仍不清楚這種闡釋是否正確,但相當清楚的是,鑑於地區和國際趨勢是採用負擔得起的社會保障政策進行社會投資,香港政策制定者任何可能限制社會援助擴張,甚至是扭轉近期社會保障推進的舉動,都將加劇香港與全球趨勢格格不入的印象。

 

  此外,諸多低收入國家通過輕微增加財政負擔,得以成功協助最弱勢群體。就此財政司司長表示他將需要在不同觀點之間取得平衡,以避免過於側重一方而忽略另一些持份者。換句話說,香港社會保障政策的未來發展,主要在乎能否掌握到需要優先處理的問題。簡而言之,社會保障會否在2019年成為香港政府的優先事項,還有待觀察。

 

 

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