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2023-08-11

「北都」發展新挑戰

  於本年度立法會的最後一個會議(7月13日),立法會大會通過《2022年發展(城市規劃、土地及工程)(雜項修訂)條例草案》這條「以一改六」的條例草案,新法例將於9月1日生效,預料對「北部都會區」及「交椅州人工島」這兩個龐大基建計劃均有正面影響。這條例草案是由我擔任條例草案委員會主席,審議工作歷時六個多月。「以一改六」是指今次條例草案一次過修訂了六條條例,分別為:

 

(政府官網截圖)


‧《收回土地條例》(《第124章》)
‧《前濱及海床(填海工程)條例》(《第127章》)
‧《土地徵用(管有業權)條例》(《第130章》)
‧《城市規劃條例》(《第131章》)
‧ 《道路(工程、使用及補償)條例》(《第370章》)
‧《鐵路條例》(《第519章》)

 

修例縮短「造地」時間

  條例修訂後將從多方面簡化發展程序,拆牆鬆綁,提升效率,包括:把諮詢時間劃一、城市規劃及收回土地的諮詢程序可同步進行、城規會的諮詢可壓縮、特區政府可以在未完成制訂分區大綱圖之前便開始填海、若項目面績不超過0.5公頃的小型工程,地政署長可不用刊憲而直接批准工程等等;預料將來可縮短「造地」(由「生地」變「熟地」)時間,大型發展項目由13年減至7年,小型土地則由6年減至4年。

  如此複雜的修例工程,得以在六個月內(共13次會議)順利完成,並且舉行了疫情以來首次復辦的公聽會,實有賴發展局常秘帶領其下屬,以及立法會秘書處眾多同事,做了大量清楚細緻的工作,多名委員提出寶貴的意見,促進效率及確保民意獲得充分考慮。若在以往反對派當道矢志拉布搞對抗的年代,大抵是通過無期。如今情況截然不同,據知條例三讀通過時,在電視機旁的發展局官員高興得拍手稱慶。

破解冗長程序

  香港土地供應滯後,原因之一便是程序過多,冗長繁複。例如區區一個梅窩碼頭改善工程,都因為要先制訂大綱圖、聘顧問公司做顧問報告,再分階段提交立法會發展事務委員會、工務工程小組委員會及財委會審理等等,轉眼便20年,費時失事。類似例子比比皆是,今次修例簡化了這些程序,即使小型工程的「造地」時間仍需4年,已算是個好開始。

  另外,「交椅州人工島」這類超長期項目,實在不應該受死板的程序規限,例如必須先完成規劃大綱圖才可開展其他工作。道理很簡單,科技、人工智能的發展一日千里,有誰說得準20年後人類的上班及生活模式會變成怎樣?硬以今日的目光規劃20年後的土地用途,真的有效嗎?今次修例便簡化了程序,增加了推進「交椅州人工島」項目的靈活性。

收地是「北都」首要挑戰

  「北部都會區」則因為幾個新發展區,例如古洞北/粉嶺北、洪水橋 /廈村、元朗南等,已在發展中,今次修例對這些已啟動的新發展區幫助較輕微。不過,「北部都會區」這個預計需時20年建設、容納250萬人口居住、提供65萬個工作職位的巨型發展項目,仍要面對不少挑戰。

  作為香港未來的發展新引擎,「北部都會區」整合、擴容元朗及北區,佔地共300平方公里(約3萬公頃)。要開發這麼多土地,意味著首要挑戰就是收地,特區政府必須仔細考量。

收地需付天價賠償金

  首先,若特區政府以《收回土地條例》這尚方寶劍收地,將需付上天價賠償金,皆因根據最新修訂的「收回土地特惠補償率」,自2023年4月1日起,第一級別(因發展用途而收回的土地)計,每平方呎農地賠償1267元,屋地則計估價再加每平方呎賠償2514元,十分「慷慨」。

  此外,據知「北部都會區」大約有1000公頃是私人發展商的土地,特區政府應以哪種方式和發展商達成合作,才能互惠共贏?假如發展商協助特區政府要求興建量子科技中心,特區政府是否容許發展商更改土地用途發展住宅?

難以安置棕地作業

 

(資料圖片)


  還有就是如何處理棕地及賠償棕地上的經濟作業者。根據特區政府提交立法會發展事務委員會的討論文件(立法會CB(1)359/2023(05)號文件),新界大約有12組具發展潛力的棕地群,涉及約47公頃棕地。同時,棕地上有倉儲、汽車維修、貨櫃車場,甚至製木廠、冰粒廠及醬油廠等等經濟作業,若特區政府要回收棕地,便涉及如何賠償或安置這些經濟作業。除了提供「特惠津貼」,特區政府期望這些作業遷入新興建的「多層現代產業大樓」繼續營運。可是這個「多層現代產業大樓」,特區政府提出多年,仍只聞樓梯響,不知能否趕得上收棕地時間表?況且也不是所有作業種類也適宜在「大樓」內營運,困難可想而知。

如何融資二萬億

  「北部都會區」預計興建「三鐵三路」,提供逾92萬個住宅單位,究竟需花費多少?特區政府至今未能提供詳細預算,只透露將於年底完成規劃大綱圖。有專家估算整個項目需耗費2萬億甚至3萬億,那麼如何融資便是另一個重大挑戰。

  我留意到團結香港基金提出了「五招十三式」(8月2日),包括引入多種私人參與形式、土地業權人可透過共同投資的形式參與發展、要求土地業權人鎖定有意進駐的龍頭創科企業、土地業權人可選擇在土地上興建人才公寓、推出「新田科技城發展債券」等等,值得討論。

  概念上,引入私人發展商、引入龍頭企業,都是好事。但仔細想想,在實際操作上可能有矛盾。發展商當然希望特區政府盡快與他們洽商並達成雙贏協議,他們可按特區政府要求興建指定項目(例如量子科技中心),特區政府則提供土地讓他們興建住宅等等;但現實是在「招商引資」方面,目前也不知道特區政府能在甚麼時候成功引進哪類哪家企業。又若成功進駐的企業有能力自己興建人才公寓、自己興建指定項目,那麼發展商便難有「用武之地」。

發行「基建債券」

  至於推出「新田科技城發展債券」,我認為並不切實可行。

  我並不反對發債,事實上,不少立法會議員也建議特區政府發債,為「北部都會區」融資。政府發行的債務屬「主權債務」(Sovereign Debt),是因為有政府擔保,市場相信該政府,因此會購入該政府所發的債券,而特區政府是有條件發債的。不過,年期越長的債券,市場會覺得風險越高,息口也會越高。而政府的經濟回報與債券持有人的回報是不同的。因此,若特區政府發債融資,應該是發行整體的「基建債券」,而不是單一項目的「新田科技城發展債券」,而發債的年期及特區政府的利息支出等等,還需從長計議。

賣「地花」建議新穎

  另一方面,我亦留意到,發展局局長提出賣「地花」融資(《香港經濟日報》7月10日),即是一反平整土地後才招標的傳統做法,改為「未整土地先招標」,美其名是讓投資者提早進場,實際上是讓投資者提早付款。

  從特區政府的角度看,能加快融資,加快推進項目,當然是美事;從發展商的角度看,便得計算買了的「地花」將會在哪年哪月獲得怎樣的回報,期間風險是否可控等等。「地花」建議新穎,未有先例,能否成功吸引發展商,是未知數。

期待公布「北都」規劃大綱

  總括而言,特區政府要加快推進「北部都會區」發展,便得有方法應對收地及融資兩大挑戰,期望年底公布的規劃大綱,將會帶來明確方向。

 

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