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09/10/2019

從綜援政策爭議看社會保障的目標

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Text: 嶺南大學社會學及社會政策系助理教授 歐陽達初博士

  自年初政府宣布調高長者綜援年齡至65歲,及至施政報告前夕政府再次暗示,因應政策改動將檢討綜援特別津貼,均在社會上起了不少爭議。顯然這些措施不單涉及安全網的目標及效果,更將累積多年的社會保障問題,在單一議題上「捆綁」起來。其實是次收緊長者綜援資格的政策邏輯並不新鮮,因為政府早在1999年及2006年,已經透過引入「自力更生計劃」及「欣曉計劃」,先後將失業人士及家庭照顧者/單親家長,納入「工作福利」的對象中。這包括實施更強的福利條件性(welfare conditionality),例如對不遵從就業要求的受助人,施加罰款或剝奪資格等。政府一方面以推動長者就業為理由,合理化其將60-65歲的綜援長者,變成「健全失業人士」的類別,並要求他們參與自力更生計劃。另一方面,新的身份將令他們失去近三分之一的標準金(衣食行),以及多項特別津貼的資格,例如眼鏡、牙科治療等費用。這些轉變揭示了綜援制度裏,針對一般成人的政策優先次序:就業先於保障。

 

保障生活與促進就業:衝突還是互補的目標?

 

  自從政府在1996年進行基本生活需要調查,重新釐訂綜援金額水平後,政府一直拒絕進行新一輪的研究,全面地檢視綜援的足夠性。而在98年的綜援檢討後,3人及4人健全家庭的標準金,分別被扣減10%及20%,亦失去多項補助金及特別津貼的資格。及後政府在2011年一次過調高傷殘及長者綜援金,唯獨健全人士(包括失業、低收入及單親成人及兒童)的綜援金,只能依據社援物價指數調整,維持同等的購買力。因此他們現時的綜援金,變相只能維持在1996年生活水平的80至90%左右。如果綜援標準金及特別津貼的項目未能及時更新,將令綜援人士的基本生活,嚴重滯後於社會上大部分的基層市民,導致整個制度難以達到其目標:「以入息補助方法,為那些在經濟上無法自給的人士提供安全網,使他們的入息達到一定水平,以應付生活上的基本需要」(註1)。

 

  當然,政府及不少社會人士都擔心,檢討及上調一般家庭的綜援金,可能減弱他們的工作動機以及離開綜援的意欲,因此對改善綜援水平感到懷疑。這想法背後隱含的邏輯:要推動窮人就業,便需要壓低他們的社會援助水平,以減少他們對福利的倚賴。這種邏輯同樣出現在收緊長者綜援資格的爭議中,以為透過壓低這批「年輕」貧窮長者的生活費,藉強制參與就業計劃確保他們的動機,便自然可以增加他們的就業。筆者在最近一篇文章中(註2),便指出這種以行為及動機為本的工作福利模式,只要求窮人儘快接受市場上的職位空缺,忽視了勞動市場對弱勢工人的排斥及工作的質素,例如薪金及工時的問題等。其實促進基層就業的政策選擇很多,包括宏觀經濟、技術培訓及就業政策等,它們絕對可與一個能維持基本生活的安全網並行不悖。畢竟,保障基本生活才是社會援助的最高原則。如果關於調整特別津貼的消息屬實,這只能算是一個開始,政府需要開啟全面的綜援檢討,重新檢視保障基本生活與促進窮人就業的策略。

 

註:

 

1)見社會福利署網頁

 

2)Wong, V. & Au-Yeung, T. C. (2019). Expediting youth’s entry into employment whilst overlooking precariousness: Flexi-employability and disciplinary activation in Hong Kong. Social Policy & Administration, 53(5), 793-809.  

 

 

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