27/04/2018

未有廉政公署!晚清唯一的廉潔機構:海關

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    李怡

    1936年生,1956年開始寫作及編輯生涯,至今逾50年,任《七十年代》(後改名《九十年代》)總編輯28年。50多年來不間斷地在報刊寫小品文和政論,編輯和寫作均秉持忠於自己、質疑權貴、就事論事、不怕獨持異見的原則。近年有《細味人生100篇》《閱讀人生100篇》《感悟人生100篇》三本新書。

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  大陸歷史學者張宏杰以翔實的歷史事實和確切數據,寫了一本講中國千多年來貪污腐敗歷史,並剖析其原因的書,2016年在大陸出版,書名叫《頑疾:中國歷史上的腐敗與反腐敗》。去年,台灣出版了此書的繁體字版,書名改為《低薪的盛世:從俸祿窺看中國二千年官場經濟與腐敗人性》。

 

  作者張宏杰,1972年生於遼寧,東北財經大學經濟學學士,復旦大學歷史學博士。著有《曾國藩的正面與側面》、《中國國民性演變歷程》《飢餓的盛世》等書。

 

  《低薪的盛世》一書,對中國漢宋元明清等時期官員的工作生活狀況、收入支出,以及國家制度設計等各方面作了全面介紹,深刻剖析中國官員的生存狀態和生存之道,從而指出,貪污腐敗是傳統社會的千年頑疾,歷代皇帝為了治理腐敗,絞盡腦汁。但無論怎樣嚴厲懲治,都煞不住貪污之風。究其原因,作者歸結數點。

 

  第一個原因是「權力決定一切」的社會運轉機制。中國歷史基本上是皇權專制不斷強化的歷史。皇權專制的特徵是,皇帝不是為國家而存在,相反,國家是為皇帝而存在。君主專制制度是「以天下之利盡歸於己,天下之害盡歸於人」。因此皇權專制本身,就是最大的腐敗。

 

  第二個原因是權力不受約束。缺乏制衡的權力,自是貪腐溫床。中國古代傳統社會歷來講究人治,因此權力運用有極大的隨意性。憑武力奪取天下的皇帝,可對天下一切人隨意「生之、任之、富之、貧之、貴之、賤之」。而各地官員則是各地的「土皇帝」,在自己的地盤上,一手遮天,說一不二,獨斷專橫。缺乏制衡的權力,自是貪腐溫床。

 

  千年腐敗解決無方的第三個原因是低薪制。

 

  在中國歷史上,薄俸制是主旋律。漢桓帝時的名臣朱穆,長期任中高級官員,「祿仕數十年,蔬食布衣,家無餘財」。某些王朝比如宋代對中高級官員局部實行了高薪養廉,但是對廣大低級官吏一直是薄俸制。低級官員甚至有貧至生不足養、死不得葬者。不僅大部分王朝都採取薄俸制,有的王朝甚至還採取無俸制,不給官員開工資。比如北魏王朝和元王朝早期。遊牧民族建立的王朝,一般都以戰爭搶掠為生,所以立國之初,北魏人根本不知道甚麼是俸祿。當時北魏文武百官的生活來源,主要靠朝廷賞賜的戰利品。但是獲得賞賜最多的當然是隨軍出征的將士及文武官員,留守的官員所獲甚少,甚至根本撈不到賞賜。在這種情況下,大部分留守文職官員和地方官員的主要收入就靠貪污受賄。

 

  晚清中國官場極度腐敗,幾乎無官不貪,無衙不腐。不過,有一個例外,那就是海關。本來,海關是清代最腐敗的衙門,當上幾年海關監督,撈的錢幾輩子都花不完。但是,到了晚清,中國海關卻一躍成了一個著名的廉潔機構。從1861年到1908年,海關基本杜絶了腐敗,成為當時中國政府的唯一淨土,甚至被認為是「世界行政管理史上的奇蹟之一」。 原因是,這幾十年,清朝的海關,交給了一個英國人管理,這個英國人叫赫德((Robert Hart),他被清朝委任為海關總稅務司,掌管長達近半個世紀的中國海關。《低薪的盛世》以整整一章,敘述這個大清王朝唯一不貪腐的衙門。

 

  由英國人掌管的中國海關,這個從主權國的角度來看,是極沒有面子的事,更掌管半世紀,這個「奇蹟」是怎麼發生的?

 

  1853年,上海爆發了小刀會起事,海關官員逃到了租界,上海海關運轉失靈。但是外商的船隻還在港口等待,貿易還是得繼續進行,英、法、美三國的領事商量了一下,決定三國各派一人,成立了稅務司,「代替中國政府」管理上海海關。這顯然是對中國主權的嚴重侵犯。不過令中方官員意外的是,外國人居然能誠實認真地收稅,收到的稅款後來也如數交給了中方。而且,在外國人的管理下,上海海關貪污腐敗明顯減少,徵收的稅額明顯上升。「稅收大增,政府善之」。第二次鴉片戰爭後,清政府遂同意由英國人代管中國海關,並寫入與英美等國簽定的《通商章程善後條約:海關稅則》中。外國人代管海關行政,最高長官稱「總稅務司」,實際上全權負責管理海關事務。1855年,英國人李泰國(Horatio Nelson Lay)被清廷委任為總稅務司。1863年,李泰國去職,其總稅務司職位由副總稅務司赫德接任。赫德擔任此職達半世紀,並使大清海關成為唯一不貪腐部門。

 

  赫德(Sir Robert Hart),1835年出生於英國北愛爾蘭,1854年19歲來到中國, 開始時在寧波領事館做翻譯,後來到廣東海關管理稅務。恭親王奕訢對他的誠實、能幹和專業素養非常信任。他甚至說,「如果我們有100個赫德,我們的事情就好辦了」。

 

  赫德接管大清海關,首先要解決海關的腐敗問題。他沒有用中國歷代嚴懲貪污的方式,而是釜底抽薪地淘汰了中國傳統的舊式賬冊,在英國財政部公共會計委員的指點下建立一套嚴格、可靠的會計制度。還建立了審計制度,設立稽查賬目稅務司,對各個財務會計制度進行監督。

 

  赫德又進行人事改革,海關重要職位基本上都換為外國人。赫德堅持,總理衙門必須賦予他人事的全權。人事制度的要點是「進人必考」。任何人和機構,包括他自己都不能安插私人。

 

  在處理違規行為上,赫德堅持有法必依,執法必嚴,從不搞「下不為例」。「貪污、侵吞、挪用、受賄等不廉行為者,一經稅務司上報總稅務司,將予立即開革」。

 

  赫德還進行了工資制度改革。他說:「中國的禍根在於官員薪俸低微不足。」必須用高薪使關員們保持廉潔,即高薪養廉。華人為主的職務,工資雖然低於洋員,但是與中國社會的普通標準比起來也是非常高。基本薪資外,關員還享有年度獎金和福利。這無形中使海關人員參與腐敗的成本大大提高。

 

  在赫德的管理下,關稅收入迅速提高。1861年,海關稅收是490餘萬兩,到了十年後就達到1100餘萬兩。到1904年赫德離職時,已經達到3000多萬兩。

 

  海關的服務水平也大幅上升。赫德簡化海關的辦事程序,順暢商人和海關之間的溝通,為商人做好服務工作。稅收猶如國家經濟的血液,赫德主掌的海關極大緩解了清政府的財政窘境。這是他被清廷幾代主政者信任的根本原因。香港尖沙嘴有赫德道,就是紀念赫德其人的。

 

「一分鐘閱讀」推介書籍


《低薪的盛世:從俸祿窺看中國二千年官場經濟與腐敗人性》

作者:張宏杰

由 麥田出版股份有限公司 出版

 

本文摘自香港電台第一台 (FM92.6-94.4) 李怡主持的《一分鐘閱讀》。該節目逢周一至周五播出,並存載於港台網站 (rthk.hk)。

 

 

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