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21/02/2018

土地利用應按社會需要而行

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Text: 嶺南大學歷史系教授 劉智鵬教授

  新一屆特區政府上任之後,施政的重心之一是延續上一屆政府在開發土地方面的工作。為此政府特別成立「土地供應專責小組」,協助政府就未來的土地開發提出建議。

 

  成立專責小組探索特定的問題,然後由小組提出可行建議作為制訂政策的依據,這是政府多年來行之有效的做法。這次成立專責小組處理土地問題,政府對小組固然寄以厚望,市民亦莫不引領以待;因為土地與香港人的生活休戚相關,如果能夠妥善解決土地供應的問題,香港的未來發展將會一片光明。小組成立至今半年並已召開十次會議,但至今尚未提出具體建議,土地問題顯然不易處理。

 

  香港市民普遍認為,香港地少人多,土地供不應求。不過,只要到新界考察半天,或者上網查看衛星地圖,就不難發現香港有大量土地仍未開發。事實上政府的網頁亦清楚顯示,香港已建設的土地面積僅佔土地總面積的四分之一。根據這些基本事實,香港有四分之三尚未開發的土地在手,土地供應理應十分充足,不致出現近年無地可用的困境。可惜事實與數字有極大的落差,香港的土地問題呈現出一種錯縱複雜糾纏不清的狀態,連專家如雲的專責小組亦未能輕言解決。

 

  綜觀近年關於香港土地問題的討論,主流的觀點是以今天的眼光審視今天的事情,這種做法很容易受到既定事實的限制,難以找出理順問題的有效切入點。舉個明顯的例子:香港土地利用的現況在相當程度上受到幾個板塊的影響,包括郊野公園、綠化帶和農地。這些「合法」存在的土地利用規定自然地產生令人輕易接受的「合理」事實,並且變成不可隨意觸碰的禁區。

 

  香港的城市發展有其演進的歷程,香港的土地利用也有其歷史淵源。上述的「禁區」並非天律,亦非源遠流長不可更動的祖宗成法,而是香港戰後因應社會發展的需要而產生的事物。簡而言之,社會發展是決定土地利用的基本因素;過去如此,今日亦應如此。只要隨意翻閱香港的歷史,不難發現香港這地方自古至今都依循以社會發展決定土地利用的歷史規律。宋元明清時期的香港是農業社會,土地自然用於農業生產。鴉片戰爭後香港成為商貿城市,土地利用亦隨著社會發展而轉變;農業用地及鄉郊土地逐漸減少,城市用地逐漸增加。這歷史過程涉及開山、填海、展拓疆界、開發新市鎮等工程及計劃;無一不是按社會需要而行,亦無一不涉及更動原有的土地利用。

 

  今日香港土地問題的格局,在相當程度上是歷史的產物;當中所有土地利用的規定都有其產生的歷史條件及因素。這些歷史條件和因素適用於過去某時某地,但未必仍然適用於今天以至未來的香港。以形成於過去的歷史事實作為今天行事的絕對指引,從中冀求解決現有困局的良方,無異刻舟求劍,終歸一無所獲!希望專責小組諸位專家依循歷史規律,以社會發展為念,提出可行而具前瞻性的土地供應建議。

 

 

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